Das Digitale im Koalitionsvertrag der Bundesregierung

Eine Kommentierung von Johannes Rosenboom

Die drei Regierungsparteien SPD, Die Grünen und FDP haben Digitalisierung fest im gesamten Koalitionsvertrag (KoaV) verankert. Unter anderem ist dort nachzulesen: „Die öffentlichen Investitionen insbesondere in Klimaschutz, Digitalisierung, Bildung und Forschung werden wir im Rahmen der bestehenden Schuldenregel des Grundgesetzes gewährleisten, Anreize für private Investitionen setzen und Raum für unternehmerisches Wagnis schaffen, um so Wachstum zu generieren.“ In dem 177 Seiten starken Papier wird kein Begriff öfter genannt – noch vor den Worten „Klima“, „sozial“ und „nachhaltig“. In nahezu allen Themenbereichen der neun Kapitel taucht das Wort „digital“ in verschiedenen Abwandlungen auf.

War das Digitale in früheren Zeiten eher ein leidiges Nischenthema für wenige Fachleute, zu sperrig und zu komplex für den Wahlkampf, fiel dagegen diesmal auf, dass sich die maßgeblichen Parteien in ihren Wahlprogrammen doch recht prominent der digitalen Modernisierung gewidmet und diese zum Teil mit konkreten Vorstellungen verbunden haben. Eine der „digital first“-Parteien sitzt heute – nach längerer Oppositionszeit – auf der Regierungsbank und wird die Digitalpolitik mit einem Minister bzw. Ministerium maßgeblich mitbestimmen.

Digitalisierung überall zu finden

Gleich das Auftaktkapitel IIbeschreibt unter der Überschrift „Moderner Staat, digitaler Aufbruch und Innovationen“ auf 16 Seiten die verschiedenen Vorhaben der Verwaltungsmodernisierung und -digitalisierung. Darin folgt ein Potpourri recht klarer Aussagen wie „Die Verwaltung soll agiler und digitaler werden“, „Die Verwaltung wird digitaler und konsequent bürgerorientiert“ und „Von der Leitung der Ministerien und den Führungskräften im Öffentlichen Dienst erwarten wir, dass sie eine moderne Führungs- und Verwaltungskultur vorantreiben und für digitale Lösungen sorgen. Die Digitalisierung wird zu einem allgemeinen und behördenübergreifenden Kernbestandteil der Ausbildung“. Hier zeigt sich der klare Wille zu einer umfassenden und tiefergehenden Verankerung der Digitalisierung des Staatswesens.

Erfreulich ist, dass bereits in der vergangenen Legislaturperiode angefangene Digitalisierungsvorhaben fortgeschrieben werden und nicht dem Regierungswechsel zum Opfer fallen. Hier betont der KoaV insbesondere die Themen Registermodernisierung („… sowie die verfassungsfeste Registermodernisierung haben Priorität.“), KI, Cyber Security, Open Data und vor allem die OZG-Umsetzung. Zu lesen ist dort: „Wir werden proaktives Verwaltungshandeln durch antragslose und automatisierte Verfahren gesetzlich verankern.“

Johannes Rosenboom ist Abteilungsleiter Sales, Marketing und Business Development im Geschäftsbereich Public Sector bei Materna. Rosenboom ist Verwaltungswissenschaftler und beschäftigt sich sein gesamtes Berufsleben mit Fragen der Digitalisierung und Organisation der öffentlichen Verwaltung.

Auch bekennt sich die Regierung zur notwendigen Folgefinanzierung und einer gebietskörperschaftsübergreifenden Umsetzung, wie der folgende Abschnitt zeigt: „Die Menschen erwarten vom Staat einfach handhabbare und zeitgemäße digitale Leistungen, nutzerorientiert, medienbruchfrei und flächendeckend. Lösungen durch Automation – wie die automatisierte Auszahlung der Kindergrundsicherung – setzen wir prioritär um. Die Weiterentwicklung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) geht mit einer ausreichenden Folgefinanzierung einher, mit der eine klare Standardisierung und Vereinheitlichung von IT-Verfahren nach dem Einer-für-alle-Prinzip (EfA) unterstützt wird.“

Fünf Thesen für die weitere OZG-Umsetzung

Es ist davon auszugehen, dass es zu einer Umpriorisierung bei der weiteren Finanzierung für die OZG-Realisierung kommen wird. Ausschlaggebend sind hier die zurecht wachsende Erwartungshaltung der Nutzenden gegenüber staatlichen digitalen Serviceangeboten, die schonungslose Offenlegung der digitalen Defizite durch die anhaltende Corona-Pandemie und der digitale Reformstau der vergangenen Jahre bis Jahrzehnte, bei gleichzeitigen Performance- und Usability-Problemen der bisher umgesetzten OZG-Leistungen. Fünf Thesen sollen verdeutlichen, in welche Richtung sich die Digitalisierungsbestrebungen wandeln müssen:

These #1: Föderativ übergreifende Lösungen und ihre wechselseitige Nutzung nach dem EfA-Prinzip werden in den Vordergrund rücken und damit auch eine Neujustierung der bisherigen Governance inklusive Vorgaben hinsichtlich Standards, Architektur und Portfolio nach sich ziehen.

These #2: Es werden OZG-Leistungen höher priorisiert, die eine größere Reichweite bzw. einen möglichst flächendeckenden Nutzerkreis haben (siehe auch Betonung der Rolle der FITKO im KoaV).

These #3: Es wird eine Neubewertung der bisherigen OZG-Themenfelder entlang der politischen (Sektoren)Ziele aus dem KoaV geben müssen.

These #4: Weitere Umsetzungen sollten verstärkt mit agilen Methoden realisiert werden und sich an vorgegebenen, gemeinsamen Entwicklungsplattformen/-umgebungen messen lassen müssen. Prozesse müssen beschleunigt und gleichzeitig muss die Komplexitätsfalle umgangen werden. Das heißt, die Verwaltung darf sich nicht in einer unüberschaubaren Landschaft aus weiteren singulären OZG-Leuchttürmen verlieren.

These #5: Die Vision des „one stop government agency“-Prozesses (Stichwort: Once Only) wird bei weiteren OZG-Umsetzungen Formen annehmen: Benötigt werden eine antragslose, proaktive, möglichst Ende-zu-Ende automatisierte Prozessumsetzung und eine neue Form des übergreifenden Prozessmanagements. Das viel zitierte Paradebeispiel der einmaligen Daten-Hinterlegung bei der Geburt eines Kindes, die dann alle weiteren staatlichen Leistungen automatisiert anstößt, wie es Dänemark und Estland erfolgreich praktizieren, lässt grüßen.

OZG – Die unendliche Geschichte?

Für Fachleute sind dies alles bekannte Forderungen aus der Frühphase des OZG. Aber der KoaV zeigt hier deutlich in die richtige Richtung. Erste Äußerungen der neuen Bundesinnenministerin und der Digitalvertreter aus dem Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) zeigen, dass der Wille zu einer ehrlichen und kritischen Bestandsaufnahme der bisherigen OZG-Umsetzungen vorhanden ist, um es im weiteren Verlauf anders und idealerweise besser zu machen. Die damals etwas künstlich gegriffene Zahl der 575 OZG-Leistungen scheint nicht mehr das Maß aller Dinge zu sein, sondern wichtiger ist künftig die Nutzerzufriedenheit, die in allen aktuellen Umfragen stetig abnimmt.

Die OZG-Ziele im gesamten föderalen Kontext werden Ende 2022 verfehlt. Nicht nur, was die technische Umsetzung angeht, sondern vor allem, was die dringend notwendige Wahrnehmung als verwaltungsinternes Veränderungsprojekt angeht. Es muss quasi eine doppelte Nutzerzentrierung geben: neben den Bürger:innen gilt es, auch die Verwaltungsmitarbeitenden abzuholen und zu befähigen. Das Stichwort lautet hier digitaler Kompetenzaufbau.

Es bleibt als große Herausforderung die Sicherstellung des Betriebs und des Rollouts über bestehende heterogene IT-Infrastrukturen, der nicht nur technisch, sondern organisatorisch sichergestellt werden muss, Stichwort: Nachnutzungsmodelle. Auch die kommunale Ebene mit ihrer OZG-Expertise muss möglichst gleichberechtigt eingebunden werden. Gebraucht werden vermehrte Kooperationsformen zwischen föderalen, staatlichen IT-Dienstleistern.

Bisher wird das Z (= Zugang) im OZG überbetont: sprich die reine Anwenderebene an der Oberfläche. Bei diesen Projektumsetzungen handelt es sich in der Regel aber nur um den Reifegrad 2. Dies ist weit entfernt von einer notwendigen, durchgängigen Digitalisierung bis in die Backend-Systeme der Verwaltung gemäß Reifegrad 4 und dem „Once Only“-Prinzip. Das OZG als Treiber einer umfassenden Verwaltungsdigitalisierung muss künftig anders aussehen und konsequenter im Backend über die Integration in zahlreiche Fachverfahren und beteiligte Basiskomponenten umgesetzt werden, wenn man die politischen Vorgaben aus dem KoaV erreichen will.

Digitalisierungsministerium – war da nicht was?

Ergänzend stellt sich die Frage, was aus der Wahlkampfforderung nach einem zentralen Digitalisierungsministerium übriggeblieben ist. Die vergangene Legislaturperiode brachte nur mäßige Digitalisierungsfortschritte. Die Zuständigkeiten beim Thema Digitalisierung waren äußert zersplittert aufgestellt: Allein in der Bundesverwaltung befassten sich knapp 500 Mitarbeitende in 244 Teams in 76 Abteilungen in 14 verschiedenen Bundesministerien mit Fragen der Digitalisierung. Dazu kamen zahlreiche Arbeitsgruppen und Agenturen und die „Schaufensterlösung“ einer Staatsministerin für Digitales – leider ohne echte Befugnisse. Mehr oder weniger alle waren und sind sich einig, dass es so zögerlich schleppend wie in der Vergangenheit in dieser überfälligen Modernisierungsfrage nicht weitergehen konnte. Es tauchte der Ruf nach einem zentralen Digitalisierungsministerium auf – wie immer mit guten Argumenten dafür und dagegen. Und was haben wir nun?

Der KoaV findet dafür einen typisch politischen Kompromiss zwischen den drei Parteien: Das bisherige Bundesverkehrsministerium heißt nun Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) und bekommt eine prominente Digital-Zuständigkeit. Sie rutscht in der Namensgebung des Ministeriums vor die Fachaufgabe Verkehr. Dazu gesellt sich ein „Digital-Staatssekretär“ nebst eigenem Verwaltungsunterbau, der durch Umressortierungen verschiedene Aufgabengebiete aus anderen Ministerien erhält – vor allem dem Bundeswirtschaftsministerium. Es ist also ein Modell „kleines Digitalministerium“ geworden, angeflanscht an ein bestehendes Ministerium bzw. Ressort wie beispielsweise das MWIDE in NRW.

Allerdings bleibt es auch bei der Digitalzuständigkeit des Bundesinnenministeriums (BMI) mit eigenem Staatssekretär und entsprechendem Verwaltungsunterbau. Nach heutigem Stand (Mitte Januar) scheint die Aufgabenteilung hinsichtlich Digitalisierung zwischen beiden Häusern und dann auch den Staatssekretären wie folgt zu sein: Das BMI wird mit dem Bundes-CIO für die verwaltungsinterne Digitalisierung (z. B. IT-/Dienstekonsolidierung Bund, OZG) zuständig sein. Das BMDV verantwortet die national übergreifende und internationale Digitalisierungs-, Telekommunikations- und digitale Infrastrukturpolitik.

Der KoaV geht jedoch inhaltlich wesentlich weiter und spricht an verschiedenen Stellen von einer grundsätzlichen Neuordnung hinsichtlich Digitalisierung. Ob die Kompetenzen und Budgets künftig im BMDV oder BMI hängen, scheint die Regierung noch nicht geklärt zu haben. Ebenfalls ungeklärt ist, in welchem Ministerium das Instrument des Digitalchecks verankert sein wird.

Stand heute gibt es also „zwei kleine Digitalministerien“ kombiniert mit behördenübergreifenden Innovationseinheiten und einer neuen Rolle des Chief Data Officers in jedem Ressort. Die Aufgaben sind zwar etwas zentralisierter, aber dennoch zweigeteilt, mit dezentralen Zuständigkeiten und zum Teil auch zusätzlichen Feldern wie dem neu geschaffenen Bauministerium und der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben als Blaupause für eine Branchen-Digitalisierung der Immobilienwirtschaft. Aus parteipolitischer Sicht ist das ein verständlicher Kompromiss, der durchaus leidlich funktionieren kann. Nach dem großen organisatorischen Wurf, der die überfällige Herkulesaufgabe einer gesamtstaatlichen Digitalisierung stringent bewältigt, sieht das allerdings nicht aus.

Möge die Umsetzung gelingen

Koalitionsverträge sind keine bindenden Verträge im juristischen Sinn. Aber der politische Wille in der neuen Bundesregierung scheint fundiert zu sein, die Digitalisierung voranzutreiben – in der öffentlichen Verwaltung, der Polizei, der Justiz, dem Zoll, im Bauwesen, der Landwirtschaft sowie dem öffentlichen Gesundheits- und Verkehrswesen. Bisher war noch kein KoaV so ausführlich und konkret zum Thema Digitalisierung.

Bei der Einschätzung der künftigen politischen Umsetzung stimmt der Blick in die Vergangenheit tendenziell hoffnungsfroh: Laut einer Studie der Bertelsmann-Stiftung hatten auch in der Vergangenheit Große Koalitionen nahezu 80 Prozent ihrer Vorhaben aus der Koalitionsvereinbarung ganz oder teilweise umgesetzt. Sollte die aktuelle Bundesregierung diese im internationalen Vergleich sehr hoch liegende Umsetzungsquote auch bei den Digitalisierungsvorhaben schaffen und dafür auch noch eine auskömmliche Finanzierung sicherstellen, wäre für den Ausbau des digitalen Standortes Deutschland viel gewonnen. Das wird dann aber auch Zeit. Auf gutes Gelingen.